領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)常態(tài)化的思考

領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)常態(tài)化的思考

倪志銘

2009年，中央出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《問(wèn)責(zé)規(guī)定》），使領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)從輿論走向了實(shí)踐，從政策走向了制度。然而，領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)制作為一項(xiàng)全新的責(zé)任追究形式，要充分發(fā)揮其監(jiān)督制約權(quán)力，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)、勤廉意識(shí)和效能意識(shí)的作用，還必須不斷強(qiáng)化問(wèn)責(zé)意識(shí)，理順機(jī)制，細(xì)化制度，使領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)成為常態(tài)。

一、正確把握問(wèn)責(zé)制的內(nèi)涵，實(shí)行有責(zé)必問(wèn)，防止選擇性問(wèn)責(zé)。根據(jù)黨和國(guó)家的政策法律，領(lǐng)導(dǎo)干部在行使權(quán)力的同時(shí)承擔(dān)著相應(yīng)的責(zé)任，包括政治責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任和法律責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)制，即領(lǐng)導(dǎo)干部因故意或過(guò)失，不履行或不正確履行法定職責(zé)，導(dǎo)致工作失誤，或者損害管理相對(duì)人的合法權(quán)益，或者造成其他不良社會(huì)影響和重大損失的，追究其政治責(zé)任的制度。其實(shí)質(zhì)是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部不作為、亂作為或不當(dāng)作為等行為，以及因不當(dāng)行使權(quán)力而造成不良社會(huì)影響或重大損失等后果的監(jiān)督，促使領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自己以及下屬的行為及后果負(fù)責(zé)，從而有效規(guī)制領(lǐng)導(dǎo)干部正確行使權(quán)力。問(wèn)責(zé)追究與紀(jì)律追究、法律追究?jī)烧呓Y(jié)合，構(gòu)成了一個(gè)相互銜接、依次遞進(jìn)，全面覆蓋的責(zé)任追究體系，使決策失誤、工作失誤、用人失察、突發(fā)性事件處置不當(dāng)?shù)冗^(guò)去無(wú)法追究紀(jì)律和法律責(zé)任的行為，能同樣得到制度性的責(zé)任追究，督促領(lǐng)導(dǎo)干部更加謹(jǐn)慎合理地行使權(quán)力。把握了領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的實(shí)質(zhì)和內(nèi)涵，理解問(wèn)責(zé)的目的和意義，就能正確進(jìn)行問(wèn)責(zé)追究。但是目前，有的地方將問(wèn)責(zé)追究作為平息事態(tài)、平息民憤的一種政治手段，擇民憤大者而問(wèn)責(zé)，擇事態(tài)惡者而問(wèn)責(zé)；有的將問(wèn)責(zé)追究作為逃避紀(jì)律責(zé)任、法律責(zé)任一種政治策略，該撤職降級(jí)的，卻給予免職處理；該警告記過(guò)的，卻只是責(zé)令公開(kāi)道歉；有的對(duì)重大事故、事件、案件鐵腕問(wèn)責(zé)，對(duì)決策失誤、用人失察等案件卻沉默以對(duì)。這種選擇性的問(wèn)責(zé)，必然使問(wèn)責(zé)變成一種政治做秀，嚴(yán)重破壞了問(wèn)責(zé)制度，更無(wú)益于問(wèn)責(zé)制度的完善和發(fā)展。問(wèn)責(zé)追究就應(yīng)當(dāng)是權(quán)力失職、失誤或失范情況下一種應(yīng)然的責(zé)任追究形式，凡出現(xiàn)問(wèn)責(zé)的情形，都必須堅(jiān)定對(duì)責(zé)任官員問(wèn)責(zé)，做到有責(zé)必問(wèn)，以維護(hù)問(wèn)責(zé)制度的嚴(yán)肅性和執(zhí)行力。

二、理順問(wèn)責(zé)工作機(jī)制，堅(jiān)持問(wèn)責(zé)主體的統(tǒng)一，防止出現(xiàn)重復(fù)問(wèn)責(zé)和問(wèn)責(zé)空檔。科學(xué)合理的問(wèn)責(zé)工作機(jī)制，是問(wèn)責(zé)制度化、規(guī)范化、常態(tài)化的基礎(chǔ)和前提，也是提高問(wèn)責(zé)操作性和實(shí)效性的保障。問(wèn)責(zé)制作為對(duì)權(quán)力的一種新的容忍度相對(duì)較低的監(jiān)督制度，從理論探討時(shí)就引起社會(huì)各方的廣泛關(guān)注，并表示出了極大的參與熱情。成熟的問(wèn)責(zé)制度應(yīng)當(dāng)敢于和善于吸收這種參與熱情，形成一個(gè)多方參與，開(kāi)放透明的問(wèn)責(zé)工作機(jī)制，以強(qiáng)化社會(huì)力量對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。同時(shí)，問(wèn)責(zé)制度的具體執(zhí)行，也需要一個(gè)統(tǒng)一明確的問(wèn)責(zé)主體，防止可能出現(xiàn)的重復(fù)問(wèn)責(zé)和問(wèn)責(zé)空檔。要兼顧兩者，必須理順問(wèn)責(zé)工作機(jī)制。在監(jiān)督力量上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)督為主導(dǎo)，整合民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、法律監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督力量，形成自上而下、上下互動(dòng)、上下結(jié)合的監(jiān)督合力。黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)督是目前對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部最有效的監(jiān)督。這種力量自上而下，行使黨紀(jì)國(guó)法賦予的監(jiān)督權(quán)，因而最為權(quán)威，也最有效率。同時(shí)，黨和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，必須吸納外部監(jiān)督力量，才能最大限度地避免自我監(jiān)督帶來(lái)的弊病，使監(jiān)督更多地體現(xiàn)民意。在問(wèn)責(zé)主體上，應(yīng)當(dāng)形成黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)組織協(xié)調(diào)、組織人事部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)參與的工作機(jī)制。根據(jù)《問(wèn)責(zé)規(guī)定》，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門(mén)可以啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序。實(shí)踐中，市委督查室、甚至作風(fēng)辦等臨時(shí)機(jī)構(gòu)也在實(shí)行問(wèn)責(zé)。這種問(wèn)責(zé)主體的多元化，很可能出現(xiàn)多頭問(wèn)責(zé)，亦可能出現(xiàn)無(wú)人問(wèn)責(zé)的局面。因此，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為黨和行政內(nèi)部的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)，必須在領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)工作當(dāng)中發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用，對(duì)于屬于職責(zé)范圍內(nèi)的問(wèn)責(zé)案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查并提出問(wèn)責(zé)建議；對(duì)于不屬于職責(zé)范圍內(nèi)的問(wèn)責(zé)案件，有關(guān)部門(mén)沒(méi)有啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序的，應(yīng)當(dāng)建議有關(guān)部門(mén)及時(shí)立案調(diào)查。

三、堅(jiān)持問(wèn)責(zé)方式法定，實(shí)現(xiàn)責(zé)任的基本平衡，防止同錯(cuò)不同責(zé)。問(wèn)責(zé)方式法定類(lèi)似于刑法的罪刑法定原則，即給予有過(guò)錯(cuò)的領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)，其問(wèn)責(zé)方式應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照已經(jīng)生效的規(guī)定，且其承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)與過(guò)錯(cuò)程度相當(dāng)。從制度的指導(dǎo)和規(guī)范作用來(lái)看，對(duì)于違反制度者，應(yīng)當(dāng)能預(yù)到自己的過(guò)錯(cuò)會(huì)承擔(dān)何種責(zé)任。從保障問(wèn)責(zé)對(duì)象的權(quán)利來(lái)分析，對(duì)于被問(wèn)責(zé)者的處理，不能憑問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)的主觀愿意，必須在制度的框架內(nèi)進(jìn)行?！秵?wèn)責(zé)規(guī)定》確定的問(wèn)責(zé)方式包括責(zé)令公開(kāi)檢查、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職五種。但是，目前實(shí)踐中的問(wèn)責(zé)方式卻突破了制度的框架，通報(bào)批評(píng)、誡勉談話、取消評(píng)先評(píng)優(yōu)資格等組織處理措施也成為了一些地方的問(wèn)責(zé)方式。問(wèn)責(zé)方式的突破，不僅違反了《問(wèn)責(zé)規(guī)定》，同時(shí)還會(huì)引發(fā)四個(gè)方面的問(wèn)題。一是使問(wèn)責(zé)措施變?nèi)?。?yīng)當(dāng)引咎辭職者，卻只給予誡勉談話的處理，導(dǎo)致權(quán)力與責(zé)任的失衡。二是間接侵害了被問(wèn)責(zé)者的權(quán)利。一些問(wèn)題十分輕微不需問(wèn)責(zé)只需組織處理者，卻因通報(bào)批評(píng)或誡勉談話的組織處理變成了問(wèn)責(zé)處分，導(dǎo)致被取消當(dāng)年年度考核評(píng)優(yōu)和評(píng)選各類(lèi)先進(jìn)的資格。三是導(dǎo)致同過(guò)不同責(zé)。問(wèn)責(zé)方式的隨意設(shè)定，沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)制，必定出現(xiàn)問(wèn)責(zé)主觀化的情況，導(dǎo)致問(wèn)責(zé)案件之間處理不平衡。更重要的是，問(wèn)責(zé)方式的主觀隨意，使問(wèn)責(zé)脫離規(guī)范化的工作軌道，必將阻礙領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)走向常態(tài)。因此，必須像堅(jiān)守罪刑法定原則一樣堅(jiān)持問(wèn)責(zé)方式的法定。對(duì)于在規(guī)定的問(wèn)責(zé)方式之外問(wèn)責(zé)的，被問(wèn)責(zé)者可以提出申訴，申請(qǐng)撤銷(xiāo)問(wèn)責(zé)決定；紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)亦可根據(jù)職責(zé)，建議問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)或糾正。唯此，才能讓問(wèn)責(zé)制度得到常態(tài)化和規(guī)范化的發(fā)展，才能體現(xiàn)其權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

四、堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)干部“首問(wèn)制”，重點(diǎn)規(guī)制領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力，防止問(wèn)責(zé)對(duì)象的錯(cuò)位。權(quán)力與責(zé)任是對(duì)等的，一分權(quán)力對(duì)照著一分責(zé)任。相對(duì)于中層干部和普通干部而言，領(lǐng)導(dǎo)干部掌握著更多的權(quán)力，必定承擔(dān)著更多的責(zé)任。從監(jiān)督權(quán)力的角度來(lái)分析，權(quán)力集中在哪里，監(jiān)督的重點(diǎn)就聚集在哪里，監(jiān)督的力量就聚集在哪里。問(wèn)責(zé)追究作為一種起點(diǎn)最低的監(jiān)督手段，應(yīng)當(dāng)將領(lǐng)導(dǎo)干部作為監(jiān)督重點(diǎn)。因此，《問(wèn)責(zé)規(guī)定》確定的問(wèn)責(zé)對(duì)象主要為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。實(shí)踐中，也必須把握領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)問(wèn)責(zé)重點(diǎn)，敢于向領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)，迫使領(lǐng)導(dǎo)干部管好手中的權(quán)力，管好自己的下屬，只有這樣，問(wèn)責(zé)才有硬度和力度，才有權(quán)威和成效。但是，實(shí)際操作中，問(wèn)責(zé)對(duì)象卻出現(xiàn)錯(cuò)位，以單位代替?zhèn)€人責(zé)任有之，以下級(jí)代替上級(jí)責(zé)任有之。有的該問(wèn)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部，為轉(zhuǎn)移民眾視線，以“集體研究”為名，讓單位承擔(dān)責(zé)任；有的該問(wèn)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部，以平息民眾怨氣，其責(zé)任卻被下屬加倍承擔(dān)。問(wèn)責(zé)的對(duì)象的錯(cuò)位，讓過(guò)錯(cuò)者脫逃了應(yīng)擔(dān)的責(zé)任，讓無(wú)過(guò)錯(cuò)者或輕微過(guò)錯(cuò)者承擔(dān)了不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，使得問(wèn)責(zé)變軟、走樣，失去了監(jiān)督權(quán)力應(yīng)有的作用。因此，必須堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)干部的“首問(wèn)制”。作為領(lǐng)導(dǎo)干部必須有敢于擔(dān)當(dāng)?shù)挠職夂推橇Γ?dāng)自己或下屬的工作出現(xiàn)失誤時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先站出來(lái)，承認(rèn)錯(cuò)誤，擔(dān)當(dāng)責(zé)任。作為問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)，也應(yīng)當(dāng)把領(lǐng)導(dǎo)干部作為問(wèn)責(zé)的首要對(duì)象和重點(diǎn)對(duì)象，首先調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在應(yīng)當(dāng)問(wèn)責(zé)的情形，再調(diào)查其他責(zé)任人員，讓失職的權(quán)力都不能逃脫應(yīng)有的懲罰，讓問(wèn)責(zé)贏得民心和支持。

五、完善問(wèn)責(zé)工作程序，保證問(wèn)責(zé)案件的公開(kāi)公平，防止問(wèn)責(zé)的主觀隨意?？茖W(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范的工作程序是任何一項(xiàng)制度正確、有效執(zhí)行的重要保障。問(wèn)責(zé)追究作為與紀(jì)律追究和法律追究并列的責(zé)任追究方式，必須建立一套完善的工作程序。問(wèn)責(zé)案件一般要經(jīng)過(guò)立案、調(diào)查、決定和執(zhí)行四個(gè)必經(jīng)程序?！秵?wèn)責(zé)規(guī)定》對(duì)于問(wèn)責(zé)工作程序做出了一些原則性的規(guī)定，省級(jí)有關(guān)機(jī)關(guān)可以在此基礎(chǔ)上，制訂《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)工作暫行辦法》。一是完善立案制度。當(dāng)出現(xiàn)問(wèn)責(zé)情形時(shí)，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在1天內(nèi)決定是否立案；對(duì)于涉及重大事件情況復(fù)雜的問(wèn)責(zé)案件，可以延長(zhǎng)2天，并向社會(huì)公布延長(zhǎng)情況和理由。二是完善調(diào)查制度。調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)全面調(diào)查案件的基本情況，全面獲得相關(guān)證據(jù)，做到案件事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿充分。問(wèn)責(zé)案件的調(diào)查，除事實(shí)清楚，不需要進(jìn)行調(diào)查可直接做出問(wèn)責(zé)決定的以外，一般案件的調(diào)查期限為7天；案件情況復(fù)雜的，可以適當(dāng)延長(zhǎng)。在調(diào)查過(guò)程中，調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)秉著客觀公正的原則，不先入為主，主觀隨意，充分尊重和保障被問(wèn)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)利，充分聽(tīng)取其陳述和申辯；對(duì)于合理意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)予以采納。三是完善決定程序。問(wèn)責(zé)決定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)由領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論，全面審查案件證據(jù)，查明案件原因，根據(jù)案件事實(shí)和法規(guī)制度做出決定。四是完善執(zhí)行程序。對(duì)于問(wèn)責(zé)決定，由問(wèn)責(zé)調(diào)查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)行到位，相關(guān)部門(mén)予以配合。對(duì)未按規(guī)定執(zhí)行的，由問(wèn)責(zé)調(diào)查機(jī)關(guān)建議糾正。通過(guò)完善問(wèn)責(zé)工作程序，確保問(wèn)責(zé)案件的客觀公正，防止出現(xiàn)錯(cuò)案，以保證問(wèn)責(zé)制度健康有序地發(fā)展

（作者系中共漣源市委常委、紀(jì)委書(shū)記）