建立和完善機制是預(yù)防職務(wù)犯罪的關(guān)鍵

中共中央總書記習(xí)近平在中紀委十八屆七次全會上指出，要不斷建立和完善一整套預(yù)防職務(wù)犯罪的機制，從源頭上預(yù)防職務(wù)犯罪。“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢?！狈缸铿F(xiàn)象盡管一時杜絕不了，可是預(yù)防得好，把犯罪率降下來，或者說是大幅度降下來，則是完全可能的。犯罪率的高低早已成為衡量一個國家和地區(qū)社會穩(wěn)定、和諧和文明狀況的一個重要尺度。降低犯罪率同降低人的肌體上的發(fā)病率一樣，必須堅持“防”重于“治”，“防”先于“治”。

 一、要預(yù)防職務(wù)犯罪，首先要提高思想認識，扎實開展普及法治教育。

法律是諸多社會規(guī)范中的第一社會規(guī)范，是“丁是丁，卯是卯”的硬規(guī)范。要守法首先要知道有哪些法應(yīng)該守。不知道有哪些法律條文必然導(dǎo)致無法無天。前些年我們在普法方面做了很多卓有成效的工作，人們都知道有哪些紅燈是不能闖的，哪些雷區(qū)是不能踩的，哪些底線是不能突破的，可是普及面主要是針對國家機關(guān)的工作人員，而不是全方位的普法，至今有些人連身邊常用的法律也不知道。不要說文盲，連有些教授也是法盲。某知名大學(xué)有位教授，課題組在上面拿到了一筆理論研究經(jīng)費。這筆公款可以入到學(xué)校賬戶，也可以入到學(xué)會賬戶，一時決定不了，教授就把公款入到了他的私人賬戶上，別人舉報立案調(diào)查了以后他才劃出去，他不知道這樣做是犯下了貪污罪?？梢?，要預(yù)防職務(wù)犯罪，一定要強調(diào)“學(xué)法”、“知法”、“用法”、“守法”，還要護法。法是神圣的。知法之后，緊接著就要動員人們起來維護法律的尊嚴，決不允許“玩法”、“耍法”、踐踏法。公職人員對法要有敬畏感，要建立一套完整的學(xué)法、知法、愛法、守法的機制。

近幾年來，土地征收補償安置中違法犯罪行為屢有發(fā)生，且涉案人員多，涉案金額大，備受社會關(guān)注，人民群眾反映強烈，引起了高層領(lǐng)導(dǎo)的重視。土地征收安置中預(yù)防腐敗機制的構(gòu)建，尤顯重要和緊迫。筆者擬通過對個案的分析，探尋土地征收中腐敗滋生的原因，從而構(gòu)建針對性的預(yù)防制。

案例：被告人陳某某，大專文化，自2010年初至2015年5月任一經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)某開發(fā)區(qū)某居委會副書記兼會計輔導(dǎo)員、某村民小組組長期間，利用受委托從事公務(wù)的職務(wù)便利，采取被征地人的名義虛報冒領(lǐng)、重復(fù)報支等手段單獨和伙同他人作案5起，貪污土地拆遷補償費、勞力安置費、青苗補償費，合計人民幣289萬余元，其中未遂5起，計人民幣290萬余元，未遂原因是未及結(jié)賬，被判犯貪污罪，判處有期徒刑15年。陳某犯罪行為發(fā)案是某開發(fā)區(qū)拆遷辦在土地征收中用虛假補償費夾支招待費，被紀委立案查處過程中（該案中涉案犯罪被判刑的達8人）連帶查出來的。陳某犯罪得逞的原因，筆者認為主要有以下幾個方面：

一是依法公開執(zhí)行不力?！锻恋毓芾矸ā访魑囊?guī)定，國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上人民政府予以公告并組織實施。被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當將征收補償費用收支狀況向集體經(jīng)濟組織成員公布，接受監(jiān)督。禁止侵占、挪用被征收土地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用。國土資源部也頒發(fā)了配套的《征用土地公告辦法》，明確規(guī)定征用土地公告和征地補償、安置方案公告的時間、地點和內(nèi)容。如果有關(guān)主體認真履行了法律規(guī)定的義務(wù)，將征地程序和拆遷補償?shù)姆桨?、標準、金額真實地公告、公布，置于被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民及其他權(quán)利人的監(jiān)督之下，陳某便沒有機會虛報冒領(lǐng)，拆遷辦也無法用虛假補償費夾支招待費，根本不可能讓這些犯罪行為連續(xù)實施5年有余，才被發(fā)現(xiàn)。

二是監(jiān)督管理缺位。國土資源部《征用土地公告辦法》規(guī)定，有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門將征地補償安置費用撥付被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織后，有權(quán)要求該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在一定時間內(nèi)提供支付清單。市、縣人民政府土地行政主管部門有權(quán)督促有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將征地補償、安置費用收支狀況向本集體經(jīng)濟組織成員予以公布，以便被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人查詢。該部門規(guī)章賦予土地行政部門對征地補償費用發(fā)放的管理監(jiān)督職責。倘若土地行政部門履行了管理監(jiān)督職責，陳某、拆遷辦人員，既不敢也不可能長期地連續(xù)貪污如此多的征地補償費用。

三是立法的不確定性和剛性不足。法定的征收補償標準不確定。《土地管理法》規(guī)定，耕地補償費為前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。安置補助費為前三年的四至六倍。這六至十倍、四到六倍之間的空間利益，成為違法征收的目標之一和征收補償中腐敗的機會空間。如果補償?shù)臉藴蚀_定，同時又依法公開，置于權(quán)利主體的監(jiān)督之下，陳某如何冒領(lǐng)幾百萬，拆遷辦公室如何以虛假補償費夾支招待費等而入獄數(shù)人。相關(guān)規(guī)章剛性不足，柔韌有余，導(dǎo)致有關(guān)主體認識不足，執(zhí)行不力。《征用土地公告辦法》規(guī)定，“有權(quán)要求該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在一定時間內(nèi)提供支付清單”，“有權(quán)督促有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將征地補償、安置費用收支狀況向本集體經(jīng)濟組織成員予以公布”，這里的“有權(quán)要求”、“有權(quán)督促”、“一定時間內(nèi)”剛性不足，柔性有余，使得管理監(jiān)督主體認為這是給我權(quán)力，我是否管理監(jiān)督，取決于我的意志，我可行使也可不行使。對于“有權(quán)”的理解，一般人均認為是“可做可不做”，將其等同于私法上的權(quán)利---可以為也可以不為。非法律非專業(yè)人員，很難將公法上的“權(quán)”理解為既是權(quán)力又是義務(wù)的含義?！耙欢〞r間內(nèi)”，何為一定時間？十天？一年？二年？還是十年八年？較長的時間和監(jiān)管不力，給挪用造成了時間上的機會空間。

法律規(guī)定有空隙可鉆，管理監(jiān)督主體監(jiān)督缺位，依法公開的事項不能真實的公開，權(quán)利人失去知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使得土地征收補償領(lǐng)域成為混沌世界，貪污腐敗分子得以串通一氣，分贓瓜利，被征地農(nóng)民的合法權(quán)益受嚴重侵害。

土地征收補償安置，關(guān)乎被征拆群體的民生，是人民群眾關(guān)注的熱點，有目共睹，自不必言。如何保護被征地農(nóng)村村民的合法權(quán)益，構(gòu)建和諧的土地征收關(guān)系，建立土地征收補償中的防腐機制勢在必行。

可是，法律條文這么多，要全部掌握，對誰來講都是困難的。再說，也不能要求人人都做法學(xué)家。不過，對從事國土工作的，至少應(yīng)該要求他具備一點國土法的常識；對從事經(jīng)濟工作的，至少應(yīng)該要求他具備一點經(jīng)濟法的常識；對從事文化工作的，至少應(yīng)該要求他具備一點有關(guān)文化類法律的常識；對從事行政工作的，至少應(yīng)該要求他了解一點有關(guān)行政法的常識。當然，只有“一點”是不夠的?！耙稽c”不夠用，“全部”又辦不到，那該如何是好？這就要求“高人”來指點，聘請法律顧問是個好辦法，不論是攤子大的單位，還是事務(wù)多的私人都離不開法律顧問。檢察機關(guān)是司法公正天平上的法碼，也是預(yù)防職務(wù)犯罪的專職機構(gòu)。承擔著宣傳法制、提高公職人員預(yù)防意識的重任。

近幾年來，最高人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防廳委托《檢察風(fēng)云》雜志社出版了一份《預(yù)防職務(wù)犯罪?？?，這樣一份針對性很強的刊物，必將對預(yù)防職務(wù)犯罪宣傳起積極的推動作用。

二、要預(yù)防職務(wù)犯罪，就要加強制度建設(shè)，切實推行全方位的監(jiān)督。

依法治國的前提是國家頒布科學(xué)嚴密的法律制度。預(yù)防土地征收中的腐敗行為，完善土地征收補償?shù)牧⒎ㄊ乔疤?。只有土地管理的立法完?--職責主體明確、責任內(nèi)容確定、相關(guān)標準精確，修訂完善《土地管理法》中的相關(guān)制度，才能為土地征收補償?shù)姆勺袷睾蛨?zhí)行提供確定的指引。

1、精確土地征收補償費用的標準?！皩⒏匮a償費為前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，安置補助費為前三年的四至六倍”修訂為一個精確的標準，去年間隙，從法律上去除土地征收補償中腐敗的機會空間。

2、將土地征收公開的內(nèi)容、標準、金額、支付、時間、地點等內(nèi)容從部門規(guī)章提升到《土地管理法》中，以增強公開的法律等級效力和權(quán)威性。法律的效力等級高于部門規(guī)章，其公開程度也大于部門規(guī)章，其被重視和遵守程度定然高于部門規(guī)章。因此，將土地征收公開的內(nèi)容、標準、金額、支付、時間、地點等內(nèi)容提升到《土地管理法》中，有利于其遵守和執(zhí)行。

3、將監(jiān)督主體的權(quán)力，明確規(guī)定為職責、義務(wù)，剛化監(jiān)督主體的職責，使監(jiān)督主體不敢怠于監(jiān)督。在《土地管理法》中規(guī)定，有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門將征地補償安置費用撥付被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織后，應(yīng)當要求該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在確定的時間內(nèi)提供支付清單。市、縣人民政府土地行政主管部門義務(wù)督促有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將征地補償、安置費用收支狀況向本集體經(jīng)濟組織成員予以公布，以便被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人查詢。

加強土地征收補償中的審計監(jiān)督。審計是預(yù)防腐敗的一道有力的防線。在《土地管理法》中設(shè)立土地征收補償費用審計制度，明文規(guī)定國家審計部門對土地征收補償費用審計的介入時間、審計范圍、審計內(nèi)容等制度，使土地征收補償成為審計部門必審事項。

建立行政監(jiān)察機關(guān)土地征收補償專門監(jiān)察制度。加強行政監(jiān)察機關(guān)對土地征收補償?shù)膱?zhí)法監(jiān)察力度。將土地征收是否依法批準，是否依法制定補償方案、補償方案是否符合補償標準、征收批文、補償方案、補償標準是否依法公開，補償費用是否全額、及時支付，是否及時公布作為監(jiān)察的主要內(nèi)容，實施及時公布作為監(jiān)察的主要內(nèi)容，實施及時的行政執(zhí)法監(jiān)察。

樹不剪枝不成材，人少了監(jiān)督要出毛病。樹不剪枝會瘋長，人少了監(jiān)督要瘋狂。職務(wù)監(jiān)督可以分主次，但不可以分有無?！叭诵斜赜形?guī)熝桑　比诵?，必須有紀律監(jiān)督才能成行。人人都享有自由，為了保障大家的自由，必須加強監(jiān)督。有監(jiān)督的自由，才是多數(shù)人的自由，才是真正的自由。監(jiān)督是雙向的，不可以是單向的。監(jiān)督從來都不可以是少數(shù)人的專利。你監(jiān)督我，我監(jiān)督你；左監(jiān)督右，右監(jiān)督左；上監(jiān)督下，下更可以監(jiān)督上。如果拒絕監(jiān)督，或者回避監(jiān)督，則是走向罪惡泥潭的起點。監(jiān)督不是偵察中的“監(jiān)控”。預(yù)防職務(wù)犯罪的宣傳教育就是對各種犯罪越軌行為做監(jiān)督，這種監(jiān)督是提醒，是校正，是教育，是一個有正義感的人對另一個有越軌犯罪傾向人的善意扯袖。我國現(xiàn)在有些地方的職務(wù)犯罪現(xiàn)象嚴重，就是因為監(jiān)督不力。有人這樣描寫他們那里的監(jiān)督：“中央監(jiān)督太遠，上級監(jiān)督太松，同級監(jiān)督太軟，群眾監(jiān)督太難”。這話雖有過火之處，但也不是毫無根據(jù)的。

三、要預(yù)防職務(wù)犯罪就要注重監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)督的作用，而且監(jiān)督就要透明。

躲在暗室里固然也能接受監(jiān)督，但是畢竟困難。對官員來講，真要接受監(jiān)督必須把收入公開。在網(wǎng)絡(luò)發(fā)達的時代，對“百忙”的人，對“日理萬機”的人，也就是“一擊”而已，不會占用多少“寶貴時間”。請容許我說一句大話；只要把收入公開，官員的職務(wù)犯罪率在三個月以內(nèi)，一定會陡然下降90%。十目所視，十手所指，一項收入不報，不用客氣：立即下臺！有前車之鑒，誰敢不報？用“一擊”換來了清白，換來了群眾放心，何樂而不為！不要認為他一個官員下去了，就沒收人接替。公務(wù)員錄用的比例不是百里抽一嗎？還愁沒人接班！當然，如果實行公務(wù)員收入公開，也許報考公務(wù)員的人數(shù)就會有所減少。即使減為二比一，還是會“自有后來人”的?！傲鶅|神州盡舜堯”，現(xiàn)在已有13億舜堯了，何必再去充當“憂天傾”的“杞人”！

四、要預(yù)防職務(wù)犯罪，還必須從“德治”的層面上給力，從思想根源上開掘。

德與法是相輔相成的，是水漲船高的關(guān)系?！胺ㄖ巍钡谝唬暗轮巍钡诙?。“法治”是剛性的，“德治”是柔性的。防彈玻璃之所以能夠防彈就在于是剛?cè)峤Y(jié)合。預(yù)防職務(wù)犯罪也要剛?cè)峤Y(jié)合。做點比較法的研究就會明白，各國間的法律是不一樣的，有“大同”也有“小異”。何以如此？道德水準也。道德水準高，法律水準也高；反之，道德水準低，法律水準也低。道德水準低，法律水準高了也上不去。所謂“法不治眾”就是這個道理。因此，要預(yù)防職務(wù)犯罪，要減少違法的事，少不了要從道德觀上下工夫。

道德觀的核心是義利觀。上世紀80年代，我們認真批判“空頭政治”是極為必要的。可是，我們不能從一個極端走向另一極端。見利而忘義是當今許多人犯罪的思想根源。許多父子對簿公堂，兄弟之間打得頭破血流，無不是單純的利益驅(qū)動的惡果。義利觀上的偏差是同前些年的“GDP崇拜”相關(guān)聯(lián)的?！凹骖櫣健币徽f，是對公平的褻瀆。淡化公平，強化了唯利是圖，導(dǎo)致了一些人不擇手段的追求私利，導(dǎo)致犯罪現(xiàn)象增多，這是令人痛心的。在理論上，在實踐上，在課堂上，在會場上，調(diào)整義利關(guān)系，強調(diào)公平理念，迫在眉睫。端正道德觀念，革新道德評價，提高公職人員的道德素養(yǎng)和道德水平，也是預(yù)防職務(wù)犯罪另一個重要方面。

五、要預(yù)防職務(wù)犯罪，還必須從犯罪的經(jīng)濟根源上，從深層次上構(gòu)筑預(yù)防職務(wù)犯罪的長城。

應(yīng)當清醒地認識到：犯罪的源頭、犯罪的“深井”在經(jīng)濟。這句難聽的話，是歷史唯物主義說的，是歷史唯物主義的真諦。誰都得承認失業(yè)率與犯罪率成正比，誰都得承認物價指數(shù)與犯罪率成正比，誰都得承認衡量貧富差距的基尼系數(shù)與犯罪率成正比，誰都得承認暴發(fā)戶越多，犯罪率越高。概括起來，那就是生產(chǎn)、分配、交換、消費中的任何一個環(huán)節(jié)出毛病，都會導(dǎo)致犯罪。這幾種線性關(guān)系，是被各國歷史所證明了的，是回避不了的，更是不可抗拒的。再打一個不恰當?shù)谋确?，智利礦難中的礦工之所以能堅持十多天不死一個人，其成功之處就在于班長的公平分配。不僅食物數(shù)量分配公平，而且連開始吃的時間也整齊劃一，為的是同甘共苦。智利礦難的特殊案例折射出一條通用的道理：分配的公平帶來了人心的平靜，避免了你爭我奪，避免了井下犯罪。因此，我們真要預(yù)防職務(wù)犯罪，就要真正按照共同富裕的宗旨去實踐。

犯罪有內(nèi)因和外因，預(yù)防職務(wù)犯罪也要從法律界內(nèi)部和法律界外部實施內(nèi)外夾攻。犯罪不是天生的，犯罪無不是從無罪轉(zhuǎn)化為有罪的。只要我們決心預(yù)防職務(wù)犯罪，善于預(yù)防職務(wù)犯罪，就一定會把職務(wù)犯罪率降下來！一個高度和諧而不是低度和諧的社會一定會在中國大地上變成燦爛的現(xiàn)實?。ㄐ禄h人民檢察院 袁小安）