【圓桌對話】國家監(jiān)察體制改革是中國特色監(jiān)察體系創(chuàng)制之舉

編者按：日前，十三屆全國人大一次會議審議通過憲法修正案，在憲法第三章《國家機構》中專門增加“監(jiān)察委員會”一節(jié)。以確立監(jiān)察委員會憲法地位為契機，健全黨和國家監(jiān)督體系踏上新征程。如何理解國家監(jiān)察體制改革是中國特色監(jiān)察體系的創(chuàng)制之舉？我們邀請幾位法學專家展開對話。

嘉賓：

主持人：中央紀委監(jiān)察部網站 趙林

主持人：憲法修正案表決通過，根據憲法制定監(jiān)察法，產生國家監(jiān)察委員會后，深化國家監(jiān)察體制改革將進入深水區(qū)。如何認識深化國家監(jiān)察體制改革、制定監(jiān)察法的重大意義？

應松年：我理解，深化國家監(jiān)察體制改革最重要的一點，就是堅持和加強黨對反腐敗工作的集中統一領導。中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。加強黨的領導是任何改革都必須堅持的政治方向。

黨的十八大以來，全面從嚴治黨成效卓著，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經形成并鞏固發(fā)展，歸其根本，在于以習近平同志為核心的黨中央旗幟鮮明、立場堅定、意志品質頑強、領導堅強有力。這是最根本的經驗、最關鍵的因素。深化國家監(jiān)察體制改革、制定監(jiān)察法，根本目的就是通過法律把黨對反腐敗工作的統一領導固定下來，為奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利提供堅強的法治保證。

薛剛凌：黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。經過改革開放40年的發(fā)展，人民對美好生活的向往，不僅在物質生活上提出更高要求，而且在民主、法治、公平、正義方面的要求也日益增長，這對國家治理提出了新要求。我認為，深化國家監(jiān)察體制改革也是推進國家治理治理體系和治理能力現代化的重大舉措。

黨和國家治理體系包括兩個方面：一是依規(guī)治黨，依據黨章黨規(guī)黨紀管黨治黨建設黨；二是依法治國，依據憲法法律治國理政。我國80%以上的公務員、95%以上的領導干部是共產黨員，黨內監(jiān)督和國家監(jiān)察既具有高度內在一致性，又具有高度互補性，都是中國特色治理體系的重要組成部分。黨的十八大以來，黨內監(jiān)督得到有效加強，覆蓋了所有黨組織和黨員。制定監(jiān)察法，補齊原有行政監(jiān)察范圍過窄的短板，把監(jiān)察對象擴大到所有行使公權力的公職人員，就實現了對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，使依規(guī)治黨與依法治國、黨內監(jiān)督與國家監(jiān)察相互促進、相得益彰，對構建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，推進國家治理體系和治理能力現代化，確保黨和國家長治久安具有重大戰(zhàn)略意義。

曹鎏：深化國家監(jiān)察體制改革還有一個重要意義，就是建立集中統一、權威高效的監(jiān)察體系，推動反腐敗工作向深縱發(fā)展。

當前反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，全面從嚴治黨任重而道遠。與黨風廉政建設和反腐敗斗爭的要求相比，我國原有監(jiān)察體制機制存在著明顯不適應問題。比如，監(jiān)察范圍過窄，存在監(jiān)察盲區(qū)。第十三屆全國人民代表大會產生國家監(jiān)察委員會之后，全國自上而下的四級監(jiān)察體系的拼圖完成，一張覆蓋所有行使公權力的公職人員的監(jiān)察大網織就，實現對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

金成波：我再補充一點，深化國家監(jiān)察體制改革整合了反腐敗工作力量，解決了反腐敗力量分散的問題。實踐證明，反腐敗九龍治水不行，必須把拳頭攥起來。這次深化國家監(jiān)察體制改革，將行政監(jiān)察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職及預防職務犯罪等工作力量整合起來，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，充實反腐敗工作力量，打擊腐敗更加有力，使制度優(yōu)勢真正轉化成治理效能。

主持人：如何理解國家監(jiān)察體制改革是中國特色監(jiān)察體系的創(chuàng)制之舉？

應松年：中國共產黨全面領導、長期執(zhí)政，面臨的最大挑戰(zhàn)是對權力的有效監(jiān)督。能不能探索出一條黨長期執(zhí)政條件下實現自我凈化的有效路徑，關乎黨和國家事業(yè)成敗，關乎我們能否跳出歷史周期律。

自誕生之日起，中國共產黨就特別注重維護自身肌體的純潔性，不斷加強拒腐防變機制建設。早在1927年，中共五大就建立了中央監(jiān)察委員會。1949年10月，中華人民共和國成立，中央人民政務委員會第三次會議決定成立中央人民政府政務院人民監(jiān)察委員會。1978年12月，黨的十一屆三中全會決定恢復組建黨的紀律檢查委員會。1986年12月第六屆全國人民代表大會常務委員會決定恢復行政監(jiān)察體制，組建監(jiān)察部。1987年7月1日，監(jiān)察部正式對外辦公。1993年1月，中央紀委與監(jiān)察部合署辦公，實行“一套工作機構、兩個機關名稱”的體制。

黨的十八大以來，全面從嚴治黨納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，各級紀檢監(jiān)察機關強化監(jiān)督執(zhí)紀問責，推動黨風廉政建設和反腐敗斗爭取得新進展新成效。深化國家監(jiān)察體制改革，正是以習近平同志為核心的黨中央在總結黨的十八大以來管黨治黨治國理政經驗基礎上提出的重大舉措，充分體現了我們黨在進行社會革命的同時一以貫之推進自我革命的勇氣和使命擔當。

張生：監(jiān)察制度是中國古代國家治理體系中的重要一環(huán)，早在秦朝開始就確立了監(jiān)察御史制度，經過兩千多年的發(fā)展，逐步形成了一套自上而下的獨立于行政權的監(jiān)察體系，監(jiān)察范圍覆蓋財政、人事管理、司法、教育等多方面。

歷史文化傳統決定道路選擇。深化國家監(jiān)察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央在汲取中華民族歷史文化智慧基礎上提出的重大戰(zhàn)略決策，是歷史與現實相貫通的重大創(chuàng)制性制度安排，具有鮮明的中國特色。

薛剛凌：在我看來，深化國家監(jiān)察體制改革也是完善人民代表大會監(jiān)督制度的重大創(chuàng)舉，強化了人大作為國家權力機關的監(jiān)督職能，拓寬了人民監(jiān)督權力的途徑，使國家監(jiān)督體系更加完備、科學、有效，彰顯出道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。

國家監(jiān)察委員會由國家權力機關產生，受國家權力機關監(jiān)督，對國家權力機關負責。各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監(jiān)察機關的專項工作報告，組織執(zhí)法檢查。縣級以上各級人民代表大會及其常務委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務委員會組成人員，可以依照法律規(guī)定的程序就監(jiān)察工作的有關問題提出詢問或者質詢。這些都是把人大監(jiān)督做實做細的具體體現，必將對我國社會主義民主政治發(fā)展產生深遠影響。

主持人：監(jiān)察委員會是國家機構中的新面孔。關于監(jiān)察委員會和監(jiān)察工作，大家有哪些關注點？

張生：我比較關注監(jiān)察機關和監(jiān)察法的性質這一問題。監(jiān)察機關不是行政機關、司法機關，而是實現黨和國家自我監(jiān)督的政治機關。反腐敗所針對的職務犯罪與普通刑事犯罪不同，監(jiān)察法不同于刑法和刑事訴訟法，監(jiān)察機關行使的調查權也不同于刑事偵查權，不能將現行的刑事訴訟法規(guī)定的相關制度簡單套用到監(jiān)察法上。

金成波：我比較關注監(jiān)察委員會如何開展監(jiān)督、調查、處置。監(jiān)察委員會是黨領導下的反腐敗工作機構，為保證監(jiān)察工作順利進行，保障各級監(jiān)察機關履行好監(jiān)督、調查、處置職責，有必要賦予監(jiān)察委員會必要的權限和調查措施。過去，雖然《行政監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機關檢查權、調查權、建議權和行政處分權等權限，但由于監(jiān)察手段有限，且偏重事后監(jiān)督，導致其功能難以最大限度發(fā)揮。所謂“工欲善其事，必先利其器”，監(jiān)察法草案進一步豐富了監(jiān)委的調查措施，解決手段單一的問題，既能夠促進“禁于未然之前”，也能夠實現“禁于已然之后”。

曹鎏：“留置”也受到了社會的重點關注。早在2013年，習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上就提出，要用法治思維、法治方式懲治腐敗。在黨的十九大報告中，習近平總書記指出，依法賦予監(jiān)察委員會職責權限和調查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。監(jiān)察法草案規(guī)定了監(jiān)察機關12種調查措施，特別是規(guī)定了留置措施。我認為，這解決了長期困擾我們的法治難題，進一步提高了反腐敗工作規(guī)范化法治化水平。相信監(jiān)察法實施后，必將對全面從嚴治黨、黨風廉政建設和反腐敗斗爭產生重大而深遠的影響。